“ 有破旧铁饭碗卖 ”? 县域行政体制改革步步迫近 !
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2024-07-25
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收回“ 铁饭碗 ”? 414 个 人口小县 或将瘦身。
7月21日,二十届 三中全会 审议通过了 《 中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定 》 ( 下称《 决定 》)。 在决定 第九部分 论述“ 深入推进依法行政 ”的段落中提到了“ 稳妥推进 人口小县 机构优化 ”。
近年来,山西、甘肃、内蒙古、安徽、青海、湖南 等地纷纷推进 人口小县 机构改革,一些 机关事业 单位编制被缩减,党政机构被整合精简,部分县域缩编人数 超过 千人。
人口小县 改革,最直接的原因是降低县域的 行政成本 和 财政负担。而更深层次的原因则是提高 县域 治理效能,推动县域高质量发展。
全国 人口小县 突破 400个,四川 内蒙古 是集中地
县城 是连接城市、服务乡村的载体,其构建起了中国 行政区划 的基本盘。国家统计局数据显示,2023 年 中国共有 397 个 县级市、1299 个 县、117 个 自治县。
目前,人口小县 没有明确定义。2020 年 4 月,山西省 把 6 个 人口不足 20 万 的县列为 人口小县 机构改革试点,因此 政研院 将人口不足 20 万 人的 县级行政区 ( 县级市、县、自治县、旗、自治旗 ) 作为 人口小县 研究样本。此外,因 西藏 县域人口数量 全部在 20 万 人以下,故不计入统计; 新疆的 县市 设置有很多特殊性,因此也不计入统计。
根据 七普 人口数据,除 西藏 和 新疆 两个边境省份外,全国共有 414 个 人口小县。四川是 人口小县 最为集中的地方,20 万人 以下县( 包括县级市 ) 有 51 个,包括 盐边县、石棉县、天全县、汶川县、理县等。其中,甘孜藏族自治州 下辖的 得荣县 仅有 24748 人,是四川省内人口数量 最少的 县城。
内蒙古 的 人口小县 数量仅次于四川省,包括 多伦县、清水河县、武川县、固阳县 等在内的 人口小县 数量达 50 个。其中人口最少的是位于内蒙古西部、隶属于 阿拉善盟 的边境旗 阿拉善右旗 ( 旗相当于县 ), 截至2020年11月1日,该地区仅有 2.3 万 人口。
此外,云南、山西、陕西、甘肃、青海 也是 人口小县 相对比较集中的省份。由此可以看出,人口小县 大多分布在 GDP 水平不高的 中西部省份。相比之下,像 江苏、山东 这样在全国 GDP 排名中处于领先地位的省份,是没有 人口小县 存在的。
人口流失、机构冗余,人口小县 财政入不敷出
随着城市化进程的不断加剧,农村人口大规模地向城市转移,小县 往往是人口外流的重地。
清华 新型城镇化研究院 数据显示,2020 年底,我国约有 7.25 亿 人居住在 县域 地区。回顾以往,1990 年 我国县域常住人口曾高达 9.44 亿人,在此后的 1990 至 2000 年、2000 至 2010 年、2010 至 2020 年间,我国县域常住人口规模分别减少了 0.28 亿、0.84 亿 和 1.07 亿人,县域人口 占比也从 1990 年 的 81.4% 下降至 2020 年 的 51.5%。
县域人口减少,机关事业单位 的编制数量却没有缩减,这就造成了 财政供养人员 比例失调。2019年,山西对全省 人口小县 进行了一次摸底调研,其中一个 总人口 13 万 左右的县,财政供养人员 总数近 6000 人,全县总人口数与财政供养人员比例为 22:1。
据公开数据测算,2011 年,山西临汾市 浮山县 人口与事业编数量 比值为 72:1,而到了 2020 年,这一比例下降至 64:1,即单个 编制人员 需要服务的民众数量从 72 人 下降至 64 人。
人员冗杂便会造成财政上的 入不敷出。据新华社报道,在一个每年 26 亿 余元 总财力的 人口小县 中,财政供养的 在职人员 工资达 5 亿余元,即近 2 成 的财政支出是用于 雇员 的。放眼世界,这一比例相当显著。
值得注意的是,绝大多数 人口小县 经济发展水平不高,财政支出主要依靠 上级 转移支付。2022 年,青海 果洛藏族自治州 的 玛多县 的一般 公共预算 收入仅为 3119 万元,而财政预算 支出 高达 124432 万元,支出是收入的 近 40 倍。在山西,人口小县 阳曲县 和 娄烦县 2022 年 的一般公共预算 收入 都不足 100000 万元,但 支出 却超过 200000 万元。所以不难看出,人口小县 大都无法靠自己养活自己。
为解决 人口小县 发展中存在的问题,一些地区启动了“ 大部制 ”改革。改革要怎么改? 简言之就是“ 减机构、减人员、减经费、减层级 ”。
从 2020 年 4 月 起,山西 开始 人口小县 机构改革,将 6 个人口不足 20 万 的县列入 试点,分 两批 进行,第一批 是 忻州市 河曲县 和 临汾市 浮山县,第二批 是 太原市 娄烦县、吕梁市 石楼县、晋中市 榆社县、长治市 黎城县。
公开数据显示,改革后,河曲县、浮山县、娄烦县 这 三县 的事业编制数量显著减少。其中,娄烦县 的改革力度 最大,事业编制数量 从3000 多个 减少到 341 个,缩减率可达 88.6%; 此外,河曲县 的事业编制数量也从 1964 个 减到 659 个,缩减率为 66.4%;浮山县 的 事业编制数量 从 1944 个 减至 970 个,缩减率为 50.1%。
除了事业编制 数量,行政单位 与 党政机构 的数量也在缩减。以 河曲县 为例,该县将 水利局、扶贫办、农业局 统一合并为 县农业农村 和 水利局,简称为 农水局; 同时,县发展和改革局、工业和信息化局、能源局 以及 教育科技局,也被合并为 县发展改革和科技商务局。总体来看,改革后,河曲县 的 党政机构 减少了 38.9%,从 36 个 精简为 22 个;涉改事业单位从 186 个 整合为 40 个,削减了 78.5% 的单位。
太原市 娄烦县 的政府部门从 26 个 降至 16 个,事业单位削减了 29 个;临汾 浮山县 的党政机构从 35 家 精简到 22 家,事业单位从 179 个 减至 40 个;吕梁市 石楼县 的党政机构减少 37.1%,事业单位减少 31.1%,行政事业单位科级职数减少 11.8%。
除了 山西, 青海省“ 人口小县 ”机构改革 也取得一些进展。公开资料显示,玛多县 将改革前的 25 个 党政机构整合设置为 20 个,其中党委机构 6 个、政府工作部门 14 个,较改革前精简了 5 个 机构,精简比例为 20%。
改革的效果也显而易见。娄烦县 数据显示,机构改革后,每年可 节约 人员经费 3410 万元、运行经费 990 万元,同时腾退出 2.8 万 平方米办公楼;河曲 县委组织部 则做了测算,经过 3—5 年 过渡期后,该县行政 成本 将大幅下降,公用经费支出减少 367 万元,下降 8.2%; 财政供养人员比例由改革前的 32:1 提高到 40:1。
值得注意的是,人员 如何安置 也是 人口小县 改革中的一大挑战。河曲县 在公开报道中给出了具体的做法。改革后,903 名 超编事业人员被重新 分配 到党政部门学习锻炼、担任 村社领导 或 综治网格员 等岗位。对于 空岗 领导,河曲县 设立了 干部周转池,通过“ 职级晋升 ”换取“ 职务下降 ”,或通过“ 转岗下乡 ”换取“ 待遇上升 ”,鼓励 涉改干部 退出领导岗位参与其他工作。在解决工作积极性方面,河曲县 采取了奖惩分明的措施,自 2021 年 以来,该县提拔了 17 名 表现突出的干部,表彰了 10 个 优秀单位和 30 名 优秀个人,同时免去了 3 名履职不力的 领导干部 职务,严格执行奖惩制度。
近年来,考公考编 热度持续高涨,不过,此次 三中全会 对于 人口小县 缩编的规划或许释放了新的信号,未来 人口小县“ 瘦身强体 ”或成趋势,事业编制 或许也不再是“ 铁饭碗 ”。
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