数据资源 进入市场 我的脸我的签名我的前世今生 ……

　　 在数据被视为“ 新黄金 ”的当下，数据要素 流通、交易、传播 的场景正变得越来越多。

　　11月25日，2023 全球数商大会 在上海开幕，大会上，数据交易链 正式启用，由 上海、浙江、山东 等 七家 省级 数据交易机构 发起并建设联盟链共识节点，十省市 实现“ 一地挂牌、全网互认 ”。

　　前不久，发生在 湖南省 衡阳市 的“ 政务数据第一拍 ” 更是受到各方关注。11月10日，衡阳市 公共资源交易中心 发布公告，以网上竞价的方式出让“ 衡阳市 政务数据资源 和 智慧城市 特许经营权 出让项目 ”，项目起始价为 18亿元。11月15日，衡阳市 公共资源交易中心 再度发布公告，表示 暂停 该交易活动。

　　衡阳的“ 政务数据第一拍 ”之所以受到广泛关注，既因为这是全国 首次 公开交易 公共数据 特许经营权，被一些业内人士认为是中国开启“ 数据财政 ”的信号，也因为许多人担忧 政务数据资源 在出让的过程中，可能出现 数据 泄露、数据 滥用甚至是 个人隐私 被侵害的风险。

　　中国政法大学 刑事司法学院 副教授商希雪 长期关注 数字经济 与 法治领域 的研究，她对《 中国新闻周刊 》指出，从大趋势来看，数据要素 一定会加速 市场化，公共数据 的开放和利用也会越来越 普遍。而在这个过程中，如何确保 数据安全，是一个必须被重视的问题。

　　公共数据的 开放与利用 已是大趋势

　　短短 5 天，衡阳的“ 政务数据第一拍 ”就从引发各方讨论到突然暂停。

　　衡阳市 公共资源交易中心 工作人员对《中国新闻周刊》表示，11月14日 收到了 项目出让方 衡阳市行政审批服务局 的来函要求，因此暂停“ 衡阳市 政务数据资源 和 智慧城市特许经营权 出让项目 ”的交易活动，但是不清楚 衡阳市行政审批服务局 为何选择暂停交易。《 中国新闻周刊 》记者多次拨打项目 出让方联系人 的电话，均未接通。

　　早在 2021年12月，衡阳 就发布了《 衡阳市 政务数据 共享开放 管理办法 》（ 以下简称《 管理办法 》）， 其中对 政务数据 的定义、权属 等进行了明确。根据《 管理办法 》，政务数据 是指 政务部门在履行职责过程中 制作或获取的，以一定形式 记录、保存 的文件、资料、图表、图片、视频 和 数据 等各类信息资源，包括各 政务部门 直接或通过第三方 依法采集的、依法授权管理 的和因履行职责需要 依托政务信息系统形成的 信息资源等，数据权属 归政府所有。

　　在此基础上，应该如何理解 衡阳“ 政务数据第一拍 ”的交易内容？

　　武汉大学 经济与管理学院 数理经济与数理金融系 教授庄子银 指出，根据 公告，数据产权 转让方 为 衡阳市行政审批服务局，其旨在通过出让 智慧城市 或其他 财政投资信息化系统建成后产生的 数据资源 等 有形或无形资产 的特许经营权限，以 市场化 的方式获取这些 数据资源和 数据资产 的收益。

　　庄子银 进一步对《 中国新闻周刊 》指出，公告显示，中标方 作为特许经营者，在 特许经营期内，获得了 数据加工使用权 和 数据产品经营权，特许经营者 既是 数据中介商，又是 数据产品的运营商。藉此特许 经营者 可以在特许 经营范围内 向使用者提供相关的 数据产品 和 服务，并收取相应的 费用作为 回报。

　　尽管“ 政务数据第一拍 ”遭到暂停，但在外界看来，公共数据资源 的开发利用不会止步于此。

　　“ 对于 公共数据 的授权运营、开放开发，一直是中央大力提倡的，也是各个政策引导的。” 商希雪 说。2022年12月，中共中央、国务院 印发《 关于构建 数据基础制度 更好发挥 数据要素 作用的意见 》（ 以下简称“ 数据二十条 ”）， 其中提出推进实施 公共数据 确权授权机制，“ 对各级党政机关、企事业单位 依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强 汇聚共享 和 开放开发，强化 统筹授权 使用和管理，推进互联互通，打破‘ 数据孤岛 ’”。

　　2020年，数据 首次作为新型 生产要素，与 土地、劳动力、资本、技术 等传统 生产要素 一起写进中央文件。商希雪 说，作为 生产要素，数据资源 一定会经过开发、进入市场交易，焕发 经济价值 和 社会价值，“ 而 公共数据 是一类非常具有开发价值、潜力巨大的数据，公共数据 也处于 数据要素 市场化 的前沿阵线，因为 公共数据 的持有权主体是 政府，因此在开放开发上更为明确 ”。她认为，在整个 数据要素 的市场化开发或交易中，公共数据 应该会作为一种“ 桥头堡 ”的开发阵地，通过 公共数据 的开发，形成 数据资源 开发体系的标准或流程，然后再引领其他类型的数据进行 市场化 的开发或交易。

　　近几年，除了 衡阳，许多省市 都陆续出台了关于 公共数据 开放的条例或办法。商希雪 认为，由此可见，各个省市都是 摩拳擦掌，“ 衡阳 最近的举措属于先试先行 ”。

　　“ 数据财政 ”还有多远？

　　多位专家对《 中国新闻周刊 》指出，地方政府将 政务数据 资源特许经营权出让，背后有多重考量。

　　在 华南理工大学 公共政策研究院 国家治理研究中心 主任、研究员蒋余浩 看来，当前，全国各地的 智慧城市、城市数字化 运营中心 都经过了大量的 财政投入，建成了一系列硬件措施。但如何让这些 数字化 基础设施建设真正与 政府治理、企业生产、居民生活 的具体需求相融合，真正赋能后者，是受到普遍关注的问题。

　　“ 衡阳 采取的 特许经营权 出让的方式，如果暂时先不说是否符合 法律 规定，算得是上一个创新。” 蒋余浩 说，用这个方式实现 政务数据资源 和 智慧城市 管运分离，可以提高 运营效率，并且可以要求 运营方 深入了解 政府部门治理、企业生产、居民生活 的具体流程和需要，以便于 数字化 基础设施建设真正起到优化各种流程的作用。

　　庄子银 认为，从 资源共享 和 优化利用 的角度来看，由于 政务数据 通常庞大而复杂，将 数据资源 转让给具备丰富经验和技术的特许经营者，能够实现对 数据资源 的有效管理和优化利用，提高 数据资源 的利用效率和产出价值，从而更好地满足社会需求。而从推动 数字政府 建设的角度来看，通过特许经营权转让，地方政府可以将 数据资源 管理和服务的职责交给专业机构，自身更加专注于 数字政府 建设的全局规划和战略指导，推动 数字政府 建设的深入发展。

　　另外，还有一重动机也不可忽略。复旦大学 中国研究院 副研究员、工信部 工业和信息化法治战略与管理重点实验室 研究员刘典 认为，地方政府出让 政务数据 资源特许经营权，最主要是考虑到 缓解财政压力 和 推动经济发展。

　　“ 通过将 政务数据 资源特许经营权转让给企业，政府可以获得一笔可观的资金，以支持公共项目或缓解财政赤字。”刘典 还指出，通过与企业的合作，地方政府可以吸引更多的投资、促进产业升级和创造就业机会，这种合作模式有助于推动地方经济的可持续发展。

　　在 衡阳 的“ 政务数据第一拍 ”中，18 亿元 的项目起始价格外引人注目。数据估值 是一个相对较新的领域，目前还没有明确的 共识 或标准化 的方法。刘典 说，18 亿元 的起始价可能是基于对项目 本身价值 的评估以及 竞价因素 的考虑，“ 政务数据资源 是政府掌握的重要信息，具有很高的 价值，智慧城市 特许经营权则意味着可以参与到城市建设和运营中，也具有潜在的 商业价值。因此，18 亿元 的起始价可能是基于对这些 资源 的评估和预期收益的考虑 ”。

　　随着“ 政务数据第一拍 ”的消息传开，“ 数据财政 ”这个概念被不断提及。复旦大学 计算机科学技术学院 教授朱扬勇 指出，“ 土地财政 ”已经难以为继，但“ 盘活 政府数据 资源，建立数据财政 ”的时机可能已经到来。朱扬勇 指出，与土地不同，数据 不会越用越少，并且 数据 本身会日益增加，因此盘活 数据资源，建立“ 数据财政 ”可能是 政府数据资源 开发利用的有效手段。

　　不过，蒋余浩 指出，尽管从理念上，“ 数据财政 ”是有一定吸引力的，不过现在对这个问题的讨论还相当初步， 一是  因为 数据定价 等基本机制并没有建立起来，数据 究竟值多少钱，现实中还是由 海量数据 持有方说了算；  二是  从技术发展来看，大数据 技术还在不断进步，是否会颠覆目前大家习以为常的状况，还不好说。

　　实际上，从此次衡阳“ 政务数据第一拍 ”被暂停就可看出，“ 数据财政 ”仍处于探索中。蒋余浩 指出，在将 政务数据 资源特许经营权 出让的过程中，需要设计的 制度规范、合同条款 还有很多，衡阳 方面发布公告、暂停交易活动，“ 恐怕也是觉得条件并不成熟 ”。

　　

        如何有效做到 隐私 保护？

　　不难发现，对于 政务数据资源 特许经营权的公开交易，尽管券商研报多提到其具有重大意义，例如“ 公共数据 授权运营 万亿市场 即将打开 ”，但是许多人仍在社交平台上分享了自己对于 公共数据资源 公开交易的恐慌。

　　这种恐慌不是没有道理的。庄子银 说，数据 加工权的出让，可能会带来 个人数据隐私 泄露、公共数据 安全甚至 公共数据 国家安全等严重问题，因此需要谨慎对待。

　　他举例说，首先，数据 的流动增加了 数据泄露 和 黑客攻击 的风险，而 政务数据 包含大量 敏感 信息，如 个人 身份信息、健康 信息和财务 信息等，一旦这些 数据 流入不安全的环境，就有可能被 黑客窃取 或 滥用，威胁到人们的 个人隐私 和安 全，甚至可能被国外的情报机构利用，带来 数据 的 经济安全和国家安全 的问题；  其次，数据 出让可能导致 数据滥用 和 侵犯个人隐私，“ 例如数据被用于 精准广告 或其他 商业用途，甚至用于商业欺诈 ”。

　　不过，刘典 认为，如果为了安全问题而“ 一刀切 ”地废止 政务数据资源 的交易，无异于因噎废食，加强 数据安全 管理，强化 数据流通 规则制定与监督才是长久之策。蒋余浩 也指出，要防止 安全问题 泛化，需要在发展 中 解决问题，这才是面对创新的好的态度。

　　2021年9月，《 中华人民共和国数据安全法 》（ 以下简称《 数据安全法 》）  正式施行，标志我国在 数据安全领域 有法可依，为各行业 数据安全 提供监管依据。根据 《 数据安全法 》 第四十一条，国家机关应当遵循 公正、公平、便民 的原则，按照规定及时、准确地公开政务数据。依法不予公开的除外。

　　商希雪 指出，公共数据 授权运营 的前提是确保 个人数据 隐私 和 公共数据 安全，在这一过程中，目前坚持“ 原始数据 不出域，数据可用不可见 ” 的原则，会限定开发利用的范围，也就是那些不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据。“ 对于 公共数据 的开发和利用，大家的担心是合理的，在具体落地过程中，会把安全放在第一位，始终有一条红线不能踩，而不是 原始数据 毫无保留呈现出来，这中间也会有技术的保障。”

　　除了《 数据安全法 》，针对 公共数据 开放，许多省市出台了相应条例，多数都对 数据 作出了 无条件开放、有条件开放 和 不予开放 三种 分类。对于 三类数据 的定义，各地也都大同小异，不予开放类的数据基本是指“ 涉及 国家安全、商业秘密 和 个人隐私，或根据 法律、法规 等规定不得开放的公共数据 ”。

　　但在标准定义之下，不予开放数据 并无更进一步的解释。衡阳 虽然对 政务数据资源 特许经营权 进行公开交易，但具体是哪些 政务数据资源，衡阳 并没有公开更多信息。

　　多位专家都认同，政务数据资源 的 授权运营 如何做到合法合规，如何有效做到隐私保护，仍需要进一步探索和明确。

　　对转让 政务数据资源 的政府来说，刘典 认为，应限定其 转让数据 的使用范围，通过分类分级的政策制定，将 敏感程度较高 的数据设定较高的权限。同时，要加强对 政务数据 流通的监管力度，防止出现非法交易和滥用的情况。

　　数据主体 是否有 知情权 也应该被探讨。庄子银 认为，数据 的收集和使用应该透明，并明确告知 数据主体 数据收集的 目的和方式，征得 数据主体 的明确同意，数据主体 应有权了解自己的 数据 如何被使用，并有权制定相应的 数据共享 和 使用策略。

　　刘典 补充说，政府应该及时公开政务数据的来源、使用情况和收益情况等信息，增加透明度，保障公众的知情权和监督权。

　　而对 数据资源 的 授权运营方 来说，他们使用数据的用途、技术如何都应该被关注。商希雪 强调，公共数据 是公益属性最强的 数据要素，所以 公共数据 在进入 市场化 开发时，其用途也要符合公共利益目标。

　　在这个过程中，技术保障也至关重要。庄子银 指出，应该采取各种有效的技术和组织措施，确保数据的安全性和保密性，包括加密技术、安全存储、访问控制、数据备份等，以防止未经授权的访问、数据泄露和滥用。此外，还要不断推动科技创新，发展更加安全可靠的数据存储和处理技术，“ 例如 区块链 技术、安全多方计算 等可以在一定程度上增强数据安全性 ”。

      

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