|
在数据被视为“ 新黄金 ”的当下，数据要素 流通、交易、传播 的场景正变得越来越多。
11月25日，2023 全球数商大会 在上海开幕，大会上，数据交易链 正式启用，由 上海、浙江、山东 等 七家 省级 数据交易机构 发起并建设联盟链共识节点，十省市 实现“ 一地挂牌、全网互认 ”。
前不久，发生在 湖南省 衡阳市 的“ 政务数据第一拍 ” 更是受到各方关注。11月10日，衡阳市 公共资源交易中心 发布公告，以网上竞价的方式出让“ 衡阳市 政务数据资源 和 智慧城市 特许经营权 出让项目 ”，项目起始价为 18亿元。11月15日，衡阳市 公共资源交易中心 再度发布公告，表示 暂停 该交易活动。
衡阳的“ 政务数据第一拍 ”之所以受到广泛关注，既因为这是全国 首次 公开交易 公共数据 特许经营权，被一些业内人士认为是中国开启“ 数据财政 ”的信号，也因为许多人担忧 政务数据资源 在出让的过程中，可能出现 数据 泄露、数据 滥用甚至是 个人隐私 被侵害的风险。
中国政法大学 刑事司法学院 副教授商希雪 长期关注 数字经济 与 法治领域 的研究，她对《 中国新闻周刊 》指出，从大趋势来看，数据要素 一定会加速 市场化，公共数据 的开放和利用也会越来越 普遍。而在这个过程中，如何确保 数据安全，是一个必须被重视的问题。
公共数据的 开放与利用 已是大趋势
短短 5 天，衡阳的“ 政务数据第一拍 ”就从引发各方讨论到突然暂停。
衡阳市 公共资源交易中心 工作人员对《中国新闻周刊》表示，11月14日 收到了 项目出让方 衡阳市行政审批服务局 的来函要求，因此暂停“ 衡阳市 政务数据资源 和 智慧城市特许经营权 出让项目 ”的交易活动，但是不清楚 衡阳市行政审批服务局 为何选择暂停交易。《 中国新闻周刊 》记者多次拨打项目 出让方联系人 的电话，均未接通。
早在 2021年12月，衡阳 就发布了《 衡阳市 政务数据 共享开放 管理办法 》（ 以下简称《 管理办法 》）， 其中对 政务数据 的定义、权属 等进行了明确。根据《 管理办法 》，政务数据 是指 政务部门在履行职责过程中 制作或获取的，以一定形式 记录、保存 的文件、资料、图表、图片、视频 和 数据 等各类信息资源，包括各 政务部门 直接或通过第三方 依法采集的、依法授权管理 的和因履行职责需要 依托政务信息系统形成的 信息资源等，数据权属 归政府所有。
在此基础上，应该如何理解 衡阳“ 政务数据第一拍 ”的交易内容？
武汉大学 经济与管理学院 数理经济与数理金融系 教授庄子银 指出，根据 公告，数据产权 转让方 为 衡阳市行政审批服务局，其旨在通过出让 智慧城市 或其他 财政投资信息化系统建成后产生的 数据资源 等 有形或无形资产 的特许经营权限，以 市场化 的方式获取这些 数据资源和 数据资产 的收益。
庄子银 进一步对《 中国新闻周刊 》指出，公告显示，中标方 作为特许经营者，在 特许经营期内，获得了 数据加工使用权 和 数据产品经营权，特许经营者 既是 数据中介商，又是 数据产品的运营商。藉此特许 经营者 可以在特许 经营范围内 向使用者提供相关的 数据产品 和 服务，并收取相应的 费用作为 回报。
尽管“ 政务数据第一拍 ”遭到暂停，但在外界看来，公共数据资源 的开发利用不会止步于此。
“ 对于 公共数据 的授权运营、开放开发，一直是中央大力提倡的，也是各个政策引导的。” 商希雪 说。2022年12月，中共中央、国务院 印发《 关于构建 数据基础制度 更好发挥 数据要素 作用的意见 》（ 以下简称“ 数据二十条 ”）， 其中提出推进实施 公共数据 确权授权机制，“ 对各级党政机关、企事业单位 依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，加强 汇聚共享 和 开放开发，强化 统筹授权 使用和管理，推进互联互通，打破‘ 数据孤岛 ’”。
2020年，数据 首次作为新型 生产要素，与 土地、劳动力、资本、技术 等传统 生产要素 一起写进中央文件。商希雪 说，作为 生产要素，数据资源 一定会经过开发、进入市场交易，焕发 经济价值 和 社会价值，“ 而 公共数据 是一类非常具有开发价值、潜力巨大的数据，公共数据 也处于 数据要素 市场化 的前沿阵线，因为 公共数据 的持有权主体是 政府，因此在开放开发上更为明确 ”。她认为，在整个 数据要素 的市场化开发或交易中，公共数据 应该会作为一种“ 桥头堡 ”的开发阵地，通过 公共数据 的开发，形成 数据资源 开发体系的标准或流程，然后再引领其他类型的数据进行 市场化 的开发或交易。
近几年，除了 衡阳，许多省市 都陆续出台了关于 公共数据 开放的条例或办法。商希雪 认为，由此可见，各个省市都是 摩拳擦掌，“ 衡阳 最近的举措属于先试先行 ”。
“ 数据财政 ”还有多远？
多位专家对《 中国新闻周刊 》指出，地方政府将 政务数据 资源特许经营权出让，背后有多重考量。
在 华南理工大学 公共政策研究院 国家治理研究中心 主任、研究员蒋余浩 看来，当前，全国各地的 智慧城市、城市数字化 运营中心 都经过了大量的 财政投入，建成了一系列硬件措施。但如何让这些 数字化 基础设施建设真正与 政府治理、企业生产、居民生活 的具体需求相融合，真正赋能后者，是受到普遍关注的问题。
“ 衡阳 采取的 特许经营权 出让的方式，如果暂时先不说是否符合 法律 规定，算得是上一个创新。” 蒋余浩 说，用这个方式实现 政务数据资源 和 智慧城市 管运分离，可以提高 运营效率，并且可以要求 运营方 深入了解 政府部门治理、企业生产、居民生活 的具体流程和需要，以便于 数字化 基础设施建设真正起到优化各种流程的作用。
庄子银 认为，从 资源共享 和 优化利用 的角度来看，由于 政务数据 通常庞大而复杂，将 数据资源 转让给具备丰富经验和技术的特许经营者，能够实现对 数据资源 的有效管理和优化利用，提高 数据资源 的利用效率和产出价值，从而更好地满足社会需求。而从推动 数字政府 建设的角度来看，通过特许经营权转让，地方政府可以将 数据资源 管理和服务的职责交给专业机构，自身更加专注于 数字政府 建设的全局规划和战略指导，推动 数字政府 建设的深入发展。
另外，还有一重动机也不可忽略。复旦大学 中国研究院 副研究员、工信部 工业和信息化法治战略与管理重点实验室 研究员刘典 认为，地方政府出让 政务数据 资源特许经营权，最主要是考虑到 缓解财政压力 和 推动经济发展。
“ 通过将 政务数据 资源特许经营权转让给企业，政府可以获得一笔可观的资金，以支持公共项目或缓解财政赤字。”刘典 还指出，通过与企业的合作，地方政府可以吸引更多的投资、促进产业升级和创造就业机会，这种合作模式有助于推动地方经济的可持续发展。
在 衡阳 的“ 政务数据第一拍 ”中，18 亿元 的项目起始价格外引人注目。数据估值 是一个相对较新的领域，目前还没有明确的 共识 或标准化 的方法。刘典 说，18 亿元 的起始价可能是基于对项目 本身价值 的评估以及 竞价因素 的考虑，“ 政务数据资源 是政府掌握的重要信息，具有很高的 价值，智慧城市 特许经营权则意味着可以参与到城市建设和运营中，也具有潜在的 商业价值。因此，18 亿元 的起始价可能是基于对这些 资源 的评估和预期收益的考虑 ”。
随着“ 政务数据第一拍 ”的消息传开，“ 数据财政 ”这个概念被不断提及。复旦大学 计算机科学技术学院 教授朱扬勇 指出，“ 土地财政 ”已经难以为继，但“ 盘活 政府数据 资源，建立数据财政 ”的时机可能已经到来。朱扬勇 指出，与土地不同，数据 不会越用越少，并且 数据 本身会日益增加，因此盘活 数据资源，建立“ 数据财政 ”可能是 政府数据资源 开发利用的有效手段。
不过，蒋余浩 指出，尽管从理念上，“ 数据财政 ”是有一定吸引力的，不过现在对这个问题的讨论还相当初步， 一是 因为 数据定价 等基本机制并没有建立起来，数据 究竟值多少钱，现实中还是由 海量数据 持有方说了算； 二是 从技术发展来看，大数据 技术还在不断进步，是否会颠覆目前大家习以为常的状况，还不好说。
实际上，从此次衡阳“ 政务数据第一拍 ”被暂停就可看出，“ 数据财政 ”仍处于探索中。蒋余浩 指出，在将 政务数据 资源特许经营权 出让的过程中，需要设计的 制度规范、合同条款 还有很多，衡阳 方面发布公告、暂停交易活动，“ 恐怕也是觉得条件并不成熟 ”。
| 
发表于 2023-12-1 14:38:18