“ 有破旧铁饭碗卖 ”？ 县域行政体制改革步步迫近 ！

       收回“ 铁饭碗 ”？   414 个 人口小县 或将瘦身。

       7月21日，二十届 三中全会 审议通过了 《 中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定 》 （ 下称《 决定 》）。 在决定 第九部分 论述“ 深入推进依法行政 ”的段落中提到了“ 稳妥推进 人口小县 机构优化 ”。

        近年来，山西、甘肃、内蒙古、安徽、青海、湖南 等地纷纷推进 人口小县 机构改革，一些 机关事业 单位编制被缩减，党政机构被整合精简，部分县域缩编人数 超过 千人。

       人口小县 改革，最直接的原因是降低县域的 行政成本 和 财政负担。而更深层次的原因则是提高 县域 治理效能，推动县域高质量发展。

        全国 人口小县 突破 400个，四川 内蒙古 是集中地

        县城 是连接城市、服务乡村的载体，其构建起了中国 行政区划 的基本盘。国家统计局数据显示，2023 年 中国共有 397 个 县级市、1299 个 县、117 个 自治县。

        目前，人口小县 没有明确定义。2020 年 4 月，山西省 把 6 个 人口不足 20 万 的县列为 人口小县 机构改革试点，因此 政研院 将人口不足 20 万 人的 县级行政区 （ 县级市、县、自治县、旗、自治旗 ） 作为 人口小县 研究样本。此外，因 西藏 县域人口数量 全部在 20 万 人以下，故不计入统计； 新疆的 县市 设置有很多特殊性，因此也不计入统计。

        根据 七普 人口数据，除 西藏 和 新疆 两个边境省份外，全国共有 414 个 人口小县。四川是 人口小县 最为集中的地方，20 万人 以下县（ 包括县级市 ） 有 51 个，包括 盐边县、石棉县、天全县、汶川县、理县等。其中，甘孜藏族自治州 下辖的 得荣县 仅有 24748 人，是四川省内人口数量 最少的 县城。

       内蒙古 的 人口小县 数量仅次于四川省，包括 多伦县、清水河县、武川县、固阳县 等在内的 人口小县 数量达 50 个。其中人口最少的是位于内蒙古西部、隶属于 阿拉善盟 的边境旗 阿拉善右旗 （ 旗相当于县 ）， 截至2020年11月1日，该地区仅有 2.3 万 人口。

       此外，云南、山西、陕西、甘肃、青海 也是 人口小县 相对比较集中的省份。由此可以看出，人口小县 大多分布在 GDP 水平不高的 中西部省份。相比之下，像 江苏、山东 这样在全国 GDP 排名中处于领先地位的省份，是没有 人口小县 存在的。

        人口流失、机构冗余，人口小县 财政入不敷出

        随着城市化进程的不断加剧，农村人口大规模地向城市转移，小县 往往是人口外流的重地。

        清华 新型城镇化研究院 数据显示，2020 年底，我国约有 7.25 亿 人居住在 县域 地区。回顾以往，1990 年 我国县域常住人口曾高达 9.44 亿人，在此后的 1990 至 2000 年、2000 至 2010 年、2010 至 2020 年间，我国县域常住人口规模分别减少了 0.28 亿、0.84 亿 和 1.07 亿人，县域人口 占比也从 1990 年 的 81.4% 下降至 2020 年 的 51.5%。

        县域人口减少，机关事业单位 的编制数量却没有缩减，这就造成了 财政供养人员 比例失调。2019年，山西对全省 人口小县 进行了一次摸底调研，其中一个 总人口 13 万 左右的县，财政供养人员 总数近 6000 人，全县总人口数与财政供养人员比例为 22：1。

        据公开数据测算，2011 年，山西临汾市 浮山县 人口与事业编数量 比值为 72：1，而到了 2020 年，这一比例下降至 64：1，即单个 编制人员 需要服务的民众数量从 72 人 下降至 64 人。

        人员冗杂便会造成财政上的 入不敷出。据新华社报道，在一个每年 26 亿 余元 总财力的 人口小县 中，财政供养的 在职人员 工资达 5 亿余元，即近 2 成 的财政支出是用于 雇员 的。放眼世界，这一比例相当显著。

        值得注意的是，绝大多数 人口小县 经济发展水平不高，财政支出主要依靠 上级 转移支付。2022 年，青海 果洛藏族自治州 的 玛多县 的一般 公共预算 收入仅为 3119 万元，而财政预算 支出 高达 124432 万元，支出是收入的 近 40 倍。在山西，人口小县 阳曲县 和 娄烦县 2022 年 的一般公共预算 收入 都不足 100000 万元，但 支出 却超过 200000 万元。所以不难看出，人口小县 大都无法靠自己养活自己。

        为解决 人口小县 发展中存在的问题，一些地区启动了“ 大部制 ”改革。改革要怎么改？  简言之就是“ 减机构、减人员、减经费、减层级 ”。

        从 2020 年 4 月 起，山西 开始 人口小县 机构改革，将 6 个人口不足 20 万 的县列入 试点，分 两批 进行，第一批 是 忻州市 河曲县 和 临汾市 浮山县，第二批 是 太原市 娄烦县、吕梁市 石楼县、晋中市 榆社县、长治市 黎城县。

        公开数据显示，改革后，河曲县、浮山县、娄烦县 这 三县 的事业编制数量显著减少。其中，娄烦县 的改革力度 最大，事业编制数量 从3000 多个 减少到 341 个，缩减率可达 88.6%； 此外，河曲县 的事业编制数量也从 1964 个 减到 659 个，缩减率为 66.4%；浮山县 的 事业编制数量 从 1944 个 减至 970 个，缩减率为 50.1%。

       除了事业编制 数量，行政单位 与 党政机构 的数量也在缩减。以 河曲县 为例，该县将 水利局、扶贫办、农业局 统一合并为 县农业农村 和 水利局，简称为 农水局； 同时，县发展和改革局、工业和信息化局、能源局 以及 教育科技局，也被合并为 县发展改革和科技商务局。总体来看，改革后，河曲县 的 党政机构 减少了 38.9%，从 36 个 精简为 22 个；涉改事业单位从 186 个 整合为 40 个，削减了 78.5% 的单位。

       太原市 娄烦县 的政府部门从 26 个 降至 16 个，事业单位削减了 29 个；临汾 浮山县 的党政机构从 35 家 精简到 22 家，事业单位从 179 个 减至 40 个；吕梁市 石楼县 的党政机构减少 37.1%，事业单位减少 31.1%，行政事业单位科级职数减少 11.8%。

       除了 山西， 青海省“ 人口小县 ”机构改革 也取得一些进展。公开资料显示，玛多县 将改革前的 25 个 党政机构整合设置为 20 个，其中党委机构 6 个、政府工作部门 14 个，较改革前精简了 5 个 机构，精简比例为 20%。

       改革的效果也显而易见。娄烦县 数据显示，机构改革后，每年可 节约 人员经费 3410 万元、运行经费 990 万元，同时腾退出 2.8 万 平方米办公楼；河曲 县委组织部 则做了测算，经过 3—5 年 过渡期后，该县行政 成本 将大幅下降，公用经费支出减少 367 万元，下降 8.2%； 财政供养人员比例由改革前的 32：1 提高到 40：1。

        值得注意的是，人员 如何安置 也是 人口小县 改革中的一大挑战。河曲县 在公开报道中给出了具体的做法。改革后，903 名 超编事业人员被重新 分配 到党政部门学习锻炼、担任 村社领导 或 综治网格员 等岗位。对于 空岗 领导，河曲县 设立了 干部周转池，通过“ 职级晋升 ”换取“ 职务下降 ”，或通过“ 转岗下乡 ”换取“ 待遇上升 ”，鼓励 涉改干部 退出领导岗位参与其他工作。在解决工作积极性方面，河曲县 采取了奖惩分明的措施，自 2021 年 以来，该县提拔了 17 名 表现突出的干部，表彰了 10 个 优秀单位和 30 名 优秀个人，同时免去了 3 名履职不力的 领导干部 职务，严格执行奖惩制度。

       近年来，考公考编 热度持续高涨，不过，此次 三中全会 对于 人口小县 缩编的规划或许释放了新的信号，未来 人口小县“ 瘦身强体 ”或成趋势，事业编制 或许也不再是“ 铁饭碗 ”。


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