手拨黑白无常 脚踏阴阳两界 基层治理的不易

         民工集体讨薪，基层 警务行动 就像在“ 走钢丝 ”

         每个岁末年关，或许是 基层派出所 最忙碌的时候。对于处在城乡结合部，且辖区内有着众多企业的 A 派出所来说更是如此。

        A 派出所 处在中心城区边缘的城乡结合部，其辖区范围广大、人口众多、组成复杂。辖区主要包括两大地区： 一是以“ 城 ”为主的工业园区，其中有着 数十家 以服装加工类和机械制造类为主的中小企业，同时园区内还有数个在建的大型工地项目； 二是以“ 乡 ”为主的圩镇以及村庄地区，圩镇与村庄大多位于山地丘陵之间，耕地较为有限。

        基于该区域内“ 城乡同在 ” 的基本格局，以及区域内人口多、企业多、耕地少的现状，不少原有的乡村人口就近流入该区域内的中小企业或工地工作，形成了“ 企业里、工地上多是本地人 ”的情况。

        岁末年关，发生案件和纠纷的 概率 往往会变多。

        不过一般的纠纷，虽然在 岁末年关 容易高发，却还不是岁末年初最大的特色。岁末年初 高频发生且极具“ 岁末 ”的特色，那必是以“ 讨债 ”、“ 讨薪 ”为代表的 经济纠纷。

        春节前，承包商 为了结清一年的财务，需要向 投资方 讨要款项； 工人们为了获得所承诺的 报酬，过个好年，也要向 雇佣方 讨要工资。这样的经济关系下，为何中国古代会有“ 过年关 ”的说法，倒也不难理解了。“ 过年如过关 ”，这大抵也算是个“ 传统 ”罢。

        每到过年前，最令 A 派出所 头疼的事务，便是处理与“ 讨薪 ”相关的纠纷。由于其特殊的辖区情况，A 派出所 在这段时间内处理得最多的事情，往往也是与“ 讨薪 ”相关的纠纷。处理这样的纠纷，往往考验着 基层派出所 处事能力，如何“ 在讨薪民工、企业、政府、法律等主体之间游刃有余地周旋 ”，对于 基层的执法者 来说是一个很重要、但也很难处理的“ 课题 ”。

        那么，他们 —— 那些基层执法者，会如何行动？

        一、 什么在影响着 警务行动？

        我们从一次民工集体 讨薪事件 的情境说起。

       今年年初，农历 新年前，A 派出所 的辖区内发生一起 民工集体 讨薪事件。某建筑企业的部分员工围住了这家企业的项目 总部 大门，进行集体讨薪。企业的伸缩门外，站着很多工人，他们 三三两两 站在一起。拉上伸缩门将企业项目 总部 和 工人们 分开。现场较为平静，并未有 喊话 或 拉横幅 等行为。

        据了解，该建筑企业在 年末 并未结清上一年度应支付给工人的 工资，在工人自发与企业负责人 交涉 无果后，部分工人为了 讨回 应得报酬，所以才有了这一次的集体 讨薪。

      “ 比起上房顶扬言跳楼讨薪，更多的还是像这样的。一伙人围在企业的大门口，也不需要打横幅或者喊什么口号，就围在那里，项目部里面有人没人，对工人们来说也不是很重要。他们只要围在那里，企业就不得不处理，我们也一定会过去。”  派出所负责人 X 警官说。

        在理解 警务行动 逻辑之前，我们需要思考一下事件中其他 主体的 行动逻辑。其他主体的 行动逻辑 往往会构成对 警务行动的 需求，从而影响警务行动的逻辑。

        讨薪工人：  作为整个讨薪事件中台面上最显眼的 主体，他们也是整个事件中最为 弱势的 主体。讨薪工人最根本的目的，还是要维护自己取得 合法劳动报酬 的权利。集体围堵讨薪只是在其他协商方式 无效情况下 采取的一种稍极端的方式，旨在引起更高部门或更多人的重视，向企业或政府施压，以推进讨薪的进行。 围堵企业的讨薪工人，极少数是真正态度消极，若事件不当场解决，就真的要一拼到底的。大多数人在企业同意 协商 或政府同意 协助 后，哪怕并未当场支付应得的报酬，也会选择坐下来 谈谈。可以说，工人集体围堵讨薪，也算是“ 没办法的办法 ”。可以说是“ 弱者的武器 ”了。 然而在部分地区，若工人集体围堵 讨薪 出现“ 过激 ”行为，甚至会被定义成“ 恶意讨薪 ”，安上违反治安帽子，甚至定上 寻衅滋事的 罪名。

        欠薪企业：  作为讨薪事件中的 被追讨者，他们其实并没有想象中 强势。欠薪企业大多并不是明明有流动资金，却不愿意支付员工应得的报酬。往往实际情况是企业 资金链 流通不畅，或为“ 确保资金链流通顺畅 ”，而将 支付员工工资 的优先级放在了 更低的级别。作为与 讨薪工人的直接利益冲突方，欠薪企业在事件中的目标是最大程度的 保障自身 资金利益，化解事件影响，最大程度上为自身 争取时间。“ 能拖就拖 ”，对于企业来说，保 资金链的 优先级是高于 保工人权益 的。当然，若企业 恶意欠薪，或 欠薪过久，也会背上法律风险，构成“ 拒不支付劳动报酬罪 ”，遭到强制执行或逮捕，企业也需要考虑这一个问题。

       基层政府：  工人集体围堵来讨薪，对于基层政府来说称得上是“ 公共危机 ”。其 处事逻辑 还是要防止事件扩大，采用任何方法“ 平息 ”事件 —— 至少不能让事件在台面上显得如此“ 激烈 ”。 一方面，在当今互联网信息快速传播的背景下，社交网络的“ 同城圈 ”快速发展，地方出现这样的事情往往会闹得“ 满城风雨 ”，影响该地与该地政府的整体 形象。另一方面，上级对地方 维稳的 考核压力，也使得基层政府不得不将“ 稳定 ”放在一个及其重要的位置上。 此外，出于“ 发展地方经济 ”与“ 优化营商环境 ”的考虑，基层政府 也要顾及部分 企业，在讨薪事件中不能将企业“ 逼得太死 ”。

       三大主体 在此事件中分别有着自己的 行为逻辑，他们的 行为逻辑 在一定程度上构成了对 警务行动的 要求。

       由于 宣传 与长期 观念的 作用，加之 警务人员 在讨薪事件中并没有明显的 利益纠葛，相较于 企业 或是 政府工作人员，讨薪工人 往往对 警务人员 有着更高的信任。他们也愿意引入警察作为 第三方，来调解与企业之间的利益纠纷，也寄希望于“ 人民警察 ”能够给“ 欠钱不还的老板 ”带来一些 威慑 作用。

       企业某种程度上并 不抗拒 警方的介入，他们希望警察的介入能够使事态得到 平息，劝住 或者“ 控制住 ”“ 激烈 ”的工人们，为自己的 资金链 周转争取 时间。

       基层政府将“ 集体围堵讨薪 ”这一事件视为“ 不稳定因素 ”，是“ 维稳压力 ”的体现。基层政府 作为 基层公安 的上级之一，将 基层公安 视为 维稳工具，充分发挥 警察部门 作为 暴力机关 的角色，希望通过 警察 的干预，能够平息这一“ 不稳定因素 ”。在这一过程中， 基层政府 更希望运用 政治权力 指挥 警察 行使其暴力权力，而较少考虑 法律 问题。

       警务部门 自身所具有的不同角色也在影响着 警务行动。

       一是  警察部门具有的“ 暴力机关 ”角色。基层公安 接受 基层政府 的领导，作为 基层政府 手中的“ 暴力工具 ”，自然要担负起 维护地方“ 稳定 ”的作用。基层政府 的 维稳压力 也会通过传导，转移到 基层公安 身上。因此，在这 维稳层面 上，面对类似于“ 集体围堵讨薪 ”这种“ 影响社会稳定 ”的事件时，基层公安 与 基层政府 是保持一致的。

        二是  警察部门具有的“ 执法机关 ”角色。基层公安 同样接受 上级公安 的领导，要对 上级公安 与 法律 负责。作为 执法机关的 基层公安，也会受到来自 上级公安的 法律监督。政工部门的 巡视、督察 也对 基层公安 构成压力。在处理“ 集体围堵讨薪 ”这类事件时，相较于基层政府，基层公安 要更多地考虑 法律问题。如 讨薪工人 是否真正构成 寻衅滋事、欠薪企业 构不构成 拒绝支付劳动报酬罪、自身的 执法处理 会不会构成 法律风险 等等。

        三是  警察部门具有的“ 人民警察 ”角色。这种 警察机关 的“ 人民性 ”可能是我国所特有的，诚然很多人对于这一点 嗤之以鼻，暴力机关 怎么可能具有“ 人民性 ”。然而追溯我国 公安队伍的 发展历史，加之 公安系统 长期以来的 对内 建设与 对外 宣传，我们不得不将这一“ 人民性 ”纳入考虑。基于这样一种角色，警察部门 必须考虑其行动过程中对 民众的 影响，以及 民众 对其的观感。 基层公安 与 基层民众 的联系更为紧密，更需要考虑这一点。

        二、 警务会如何行动？

        面对“ 集体围堵讨薪 ”这一事件，要对现场进行控制，以免事件进一步扩大。尽管此次集体围堵讨薪较为平和，但是随着时间的推移，工人们的 不满情绪 难免会 增加、积聚。一旦出现新的 导火索，就有可能进一步爆发，使事态进一步扩大。

        首先“ 最主要的肯定是得先 控制现场，各个方向上都要安排 人手，还要让看热闹的 无关人员 离开，叫周围的人不要 乱录视频，提醒 发视频 不能掐头去尾之类的。不然一下子出了什么事情，就不好了。那么多工人，首先得 劝 啊，你不能刺激他们，你得知道他们的诉求是什么。”

        第二  则是进行 沟通，了解讨薪工人的 基本信息 与 大致诉求，并对其进行 劝说 或 警告。劝说 的过程极大地考验警务人员的“ 业务水平 ”。在这一点上，不同的 警务人员 会有不同的处理方法和“ 语言艺术 ”。

       “ 处理这种事情先 三句话：  第一个  就是说先问清楚他们是哪个企业的；  第二个  就是说稳住他们叫他们不要激动，事情会解决的，我们会帮他们的忙；  第三个  就是说叫他们不要采用 过激方法，不然可能会把自己 弄进 看守所里。顺序可能有所不同，反正就这三个。” X 警官说。

        第三  则是联系企业 负责人 与 工人代表，创造调解条件。聚集工人一起堵门讨薪，一般都需要几个“ 挑事的 ”，他们可作为工人代表参与与企业的调解。当然有些时候围堵现场现有的“ 工头 ”也可作为代表，或是当场由工人推举出“ 能服众的工友 ”。

      “ 有的时候其实要拉到 双方 一起坐下来调解是有难度的。企业 负责人‘ 打死就不出现 ’的情况是有的。尤其是很多情况下是 企业 先报警，企业就会把自己摆在一个被围的‘ 受害者 ’的位置，要求我们去 驱赶 或者‘ 控制 ’聚集的工人。工人有的时候情绪上来了，也不愿意坐下来谈，不过大多数时候，工人 还是更愿意接受调解的。”

       若是出现不愿意调解的情况，警方 便会展示一定的“ 威慑 ”。这种“ 威慑 ”实际上也是在取得 对局面的 控制，为调解创造条件。

     “ 比如说企业 负责人 不愿意出面，不愿意调解，我们就会跟负责人说： 你这个行为有可能涉及 恶意拖欠工资 了诶，按规定我们可以 铐 你，你想清楚来。  然后如果 工人 一直要闹，不愿意调解，我们也会去说： 你们这个可能会涉及‘ 闹事 ’了，差不多得了，不要把自己搭进去，你要是太过分我们会 抓 你。”

        那么，真的会‘ 抓人 ’吗？

       “ 出现了工人‘ 闹事 ’，肯定是‘ 有人 ’希望能 抓人 的。那多快解决啊。但是你得有 依据 啊，人家工人如果没干什么，就只是三三两两堵在企业门口，你拿什么理由抓人？  这个时候你叫我们去抓人，到时候 倒查、教育整顿 查到的也是我们。企业 拖欠工资 可不可以抓？ 理论上当然可以，但是‘ 维护营商环境 ’吧，又可能不会让我们去 抓。”

        当然，“ 抓人 ”不代表“ 逮捕 ”，在处理这类事件时，如果难以控制局面，也可以将 双方代表 带回派出所进行进一步处理。至于这种“ 带回 ”的时候会不会动用 警械，要看具体情况。这种“ 抓人 ”并不是要对 双方当事人 进行法律处理，而可以看为前文所述“ 威慑 ”方式的一种 延续。通过警方所拥有的 暴力 权力，对事件进行控制，以推进事件的进一步处理、解决。

      “ 把人带回去的时候也要注意方法，现在执法过程大家都看着，搞不好就有人在拍你。处理不好，被别人拍到了发到网上，搞出更大的问题来，把我们也卷进去，更麻烦。我们也要‘ 保护自己 ’啊。”

        三、  警务行动中的矛盾

       前文讲述了在该类事件中影响 基层警务 行动的部分因素，以及 警务 会如何行动。从更深层次来看，基层警务 行动中的 三大 矛盾，才是制约 基层警务 行动的根本因素。矛盾的根源，还是上文所述的“ 警务部门 自身所具有的不同角色 ”。

       第一大矛盾，是 条管 与 块管 的矛盾。

       基层公安部门 受到来自“ 条 ”与“ 块 ”的 双重 领导，即 基层公安 既受到 上级公安机关 的领导也受到 基层政府 的领导。当然，这种 “ 条 ”与“ 块 ”的管理在其他政府部门也有体现。但是公安部门有其 独特性。我们暂且不讨论“ 政法委 ”这一机构，单纯从 行政关系 上来说。以 区县 一级公安为例，区县一级公安部门分为两种： 一种是 公安分局，另一种是 区县公安局。

        公安分局 基本作为 上一级公安部门的 派出机构，人事权 与 财政权 都归于 上一级 公安部门。理论上，尽管其负责该区县内的 公安 工作，但基本不受该 区县政府 的影响。然而在现实情况下，部分 区县 会选择让 公安分局局长 兼任 副职区县长 的方式，使得 地方政府 变相拥有对公安分局的“ 领导权 ”。

       区县公安局 作为 地方政府 的组成部门，人事权 与 财政权 归于地方。这似乎意味着 区县公安局 更能受到 当地政府 的领导。然而 上一级公安部门 所拥有的 业务审查 与 业务领导 的权力，又使得 区县公安局 也在很大程度上受到 上一级公安部门 的领导与制约。

       在 警务行动 的过程中，基层公安 必须平衡好“ 条管 ”与“ 块管 ”之间的关系。如在前述 集体讨薪 事件中，地方领导下达了“ 抓人 ”或者“ 不抓人 ”的 命令、暗示。基层公安 是否要去执行，在 业务执行 中，如何向 上级业务部门 交代，都是很矛盾的事情。

       第二大矛盾，  是 权力 与 法律 的矛盾。

       作为 执法者的 公安部门，其行动相较于其他政府部门，更加严格地受到 法律的 制约。基层公安 在面对 地方领导 下达的一些命令时，还要考虑其背后的 法律风险。地方领导的一些 指示、命令 也许 于法无据，基层公安 是否要执行，如果执行，如何“ 找出 ”或“ 补上 ”法律依据，在 政法部门 全面教育整顿的压力下，如何向拥有 法制监督权力 的部门 （ 如上级公安、检查组、巡视组等 ） 作出解释，也是很重要的问题。

        第三大矛盾， 是“ 暴力机关 ”与“ 人民警察 ”的矛盾。

       前文提过，此处就不过多叙述。简而言之，基层警务人员 与 基层民众 有着更为紧密的联系，警察队伍 的内部教育也很强调“ 人民警察 ” 的属性，这使得 警察 要作为 暴力机关 而使用时，会产生 身份上的 矛盾。

         结语

        基层警务 有着其自身的 运转 逻辑，这样一个事件与这些简单的分析，最终也只是管中窥豹，感受与经历的有限，也很难对其 行动逻辑 有更深入的了解与理解。复杂性 与 矛盾性 交织在 基层警务 身上，也反映出基层治理的 不易。

        “ 其实也没那么多复杂的东西， 八个字，‘ 履行职责、保护自己 ’。” X 警官说。

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